Empresas não são pessoas: Por que a contribuição eleitoral de pessoas jurídicas é uma ameaça à democracia e à liberdade econômica

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No último dia 02 de Abril, o Supremo Tribunal Federal discutiu em plenário a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI n°4650) que tratava  do dispositivo legal que autoriza a doação por pessoas jurídicas a campanhas eleitorais e partidos políticos.

Embora a Constituição de 1988 não vede explicitamente a possibilidade de pessoas jurídicas doarem recursos para campanhas eleitorais, a autora da ação, a Ordem dos Advogados do Brasil e os diversos atores da sociedade civil que se juntaram ao pedido de declaração de inconstitucionalidade, argumentaram que a possibilidade de pessoas jurídicas, sobretudo empresas, contribuírem com candidatos e partidos ameaçaria um dos fundamentos da democracia: a igualdade política entre cada um dos eleitores.

A maioria do tribunal decidiu declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos da legislação eleitoral e, assim, proibir a doação de empresas para candidatos e partidos políticos. Uma inusitada manobra política de um dos ministros adiou a decisão final. Mas, entrementes, deu-se, segundo a imprensa, uma movimentação no parlamento para contornar a decisão por meio de uma emenda constitucional.

Como eu entendo, a questão tratada na ADI 4650 diz respeito não apenas a um dos  fundamentos  da democracia moderna. Sem dúvida, espera-se que haja igualdade política em um regime democrático, base do sistema constitucional em um Estado Democrático de Direito. Contudo, nesse caso, trata-se também de um problemafáticocom repercussões explosivas não só sobre o funcionamento (normativo) da democracia, mas sobre as relações entre a política e outras esferas sociais relevantes.

Aqueles que defendem a liberdade de expressão ou a liberdade econômica devem se preocupar com a igualdade política como condição das primeiras. Isto porque a distinção entre questões econômicas, jurídicas, científicas e da individualidade moderna  depende em muitos sentidos da igualdade política. E esta pode ser ameaçada pela expansão destrutiva da economia sobre os procedimentos eleitorais e parlamentares por meio da influência do dinheiro.

O Estado entre centralização do poder e autocontrole

O senso comum teórico entende que o Estado moderno, graças ao seu monopólio em relação ao exercício legítimo da violência, torna-se um grande Leviatã com poderes ilimitados. Uma perspectiva teórica mais cuidadosa nos mostraria, no entanto, que a característica mais fundamental das instituições políticas modernas é a sua capacidade de restringir e impor cada vez mais exigências ao exercício do poder.

De fato, a centralização política sob um Estado foi uma condição para a diferenciação do sistema político. Apenas um Estado centralizado poderia impor decisões de modo transversal para diferentes indivíduos e setores sociais tão diversos.

Uma reconstrução desse processo de centralização política, sobretudo na Europa moderna, mostra-nos, entretanto, que tal centralização se tornou possível apenas graças à emergência de uma série de inovações institucionais as quais, paradoxalmente, tornavam o poder social mais submetido a controles e condições.

Esse argumento, formulado de modo bastante atilado por Harold Berman (“Law and Revolution“), com farto material histórico, e retomado em recente obra por Chris Thornhill (“A Sociology of Constitutions”), aponta-nos que, antes do advento do Estado moderno, prevaleciam na Europa formas extremamente fragmentadas de exercício privado (particularista) do poder social. E mesmo onde havia algum tipo de centralização – o que vale para outras regiões do planeta –, o exercício pessoal do poder, conectado a divisões da sociedade em classes e estamentos, tornava-o um recurso em certa medida invisível, justificadoa nativitate (sobretudo por meio da religião).

Apenas mediante o uso de técnicas sociais que tornavam as ordens de um poder central conhecidas, compreensíveis e implementáveis, foi possível aos nascentes Estados europeus desenvolver mecanismos de exercício do poder capazes de se alastrar por amplas extensões territoriais, sobrepondo-se a fontes pessoais e particularistas de poder.

O direito moderno, com estrutura social baseada em uma operatividade crescentemente autônoma e em uma forma de conhecimento técnico-profissional dogmática, foi, sem dúvida, o elemento fundamental para a própria possibilidade de centralização política.Apenas mediante limitações jurídicas ao poder tornaram-se possíveis formas impessoais de domínio que afirmassem a soberania do Estado frente ao poder pessoal de senhores locais.

De fato, a centralização crescente levou a uma dinâmica ameaçadora da sociedade moderna nascente. O exercício do poder por um Estado centralizado se torna o exercício de uma “soberania” que só pode ser limitada pelas próprias razões de existência do Estado (como Leviatã). As razões de Estado (raisons d’etat) apoiavam uma arriscada expansão do poder político, em nome da manutenção da ordem e da pacificação social, que poderia destruir outras esferas sociais, como a economia, a ciência, para não falar de indivíduos tornados indefesos diante de um poder quase-absoluto.

Esse processo de centralização representou para o sistema político uma sobrecarga de fundamentação. Entretanto, o mesmo direito que tornava possível a centralização do poder, e portanto reduzia as possibilidades de seu uso arbitrário por formas fragmentadas e pessoais de soberania, tornava visível a ruptura arbitrária do seu uso por um novo soberano ilimitado: o Leviatã moderno.

Não tardaria para que uma sociedade que havia negado, por meio da centralização política, o poder arbitrário e inquestionável de soberanos que justificavam seu domínio pessoal com o recurso a éticas tradicionais e religiosas construísse soluções institucionais que promovessem uma “defesa da sociedade” frente ao seu próprio sistema político.

A democratização política: inclusão política igualitária como mecanismo de controle do poder

Graças a inovações institucionais extremamente improváveis tornou-se possível a limitação ao menos parcial do uso particularista do poder centralizado de um Estado tornado soberano por interesses de grupos ou indivíduos.

Os sistemas de direitos fundamentais modernos surgem, nesse sentido, como uma estrutura normativa que incrementa a capacidade de diferenciação do sistema político por meio de mecanismos jurídicos que visam, ao menos normativamente, a neutralizar injunções de interesses capazes de permitir o uso arbitrário do poder político.

Por um lado, os direitos individuais constituem uma esfera não politizávelprima facieda vida social, em que indivíduos podem desenvolver biografias pessoalmente delimitadas e se engajar em atividades distintas (econômicas, afetivas, profissionais, científicas, artísticas etc) sem necessariamente ter que dar permanentemente razões políticas para tanto.

Por outro lado, direitos políticos são constituídos como mecanismos de processualização do poder, ao evitar que este seja apropriado por um grupo particular capaz de se impor à coletividade (ao conjunto de indivíduos).

A processualização inclusiva do sistema político é, desse modo, uma condição da sua diferenciação, na medida em que funciona como um mecanismo que torna possível a disputa pelo poder (pelo governo) e a crítica permanente de decisões coletivamente vinculantes por uma oposição política parlamentar e extraparlamentar (partidos, movimentos de protesto, movimentos sociais etc).

O processo de democratização do sistema político, que sem dúvida é precário e bastante heterogêneo em diversas regiões do planeta, consiste no estabelecimento de instituições voltadas a evitar, ao menos normativamente, arbitrariedades e influências de conjunções particularistas capazes de tornar o sistema político uma ameaça para a própria sociedade: para as liberdades individuais, econômicas, religiosas e científica.

Igualdade política como “dogma” do sistema político moderno

A diferenciação do sistema político por meio de um conjunto de instituições que estabelecem expectativas estruturais de que o poder não deve ser apropriado por interesses particularistas, mesmo sendo improvável e precário, pode se realizar em alguma medida. A ciência política contemporânea tem se esforçado para investigar, também empiricamente, quais são as dinâmicas sociais (entre elas econômicas, políticas, científicas e culturais) que favorecem esse processo.

Se a pergunta “como e por que se democratizam as sociedades?” ainda é objeto de franca disputa teórica, parece que há mais consenso quanto à pergunta “em que consiste a democratização política”? O processo de diferenciação institucional da política moderna parece ter se tornado possível apenas com o estabelecimento de uma série de mecanismos processuais capazes de expor o exercício do poder a uma constante possibilidade de oscilação entre governo e oposição e a uma permanente possibilidade de controle e crítica.

A circulação social não arbitrária do poder depende do estabelecimento de processos amplamente inclusivos e igualitários de decisão política, seja mediante procedimentos eleitorais, seja por meio dos mecanismos institucionais de divisão de poderes e controles jurídicos internos ao Estado. Assim surge um dos dogmas normativos e estruturais fundamentais da política democrática: a igualdade política.

Diferentemente da igualdade jurídica, que exige que casos iguais sejam tratados igualmente e casos diferentes sejam tratados desigualmente, a igualdade política tem uma dimensão um tanto mais absoluta. Para a política, todos os indivíduos são iguais, sem quaisquer especificações e relativismos. Em uma comunidade política democrática, o voto do homem mais rico tem o mesmo valor do voto da mulher mais pobre.

A igualdade política não implica, portanto, igualdade econômica. Ela implica, exatamente, que nenhum indivíduo, grupo ou interesse pode se utilizar de posições sociais determinadas por mecanismos externos à política para influenciar o funcionamento dos procedimentos.

Sem dúvida, essa é uma exigência extremamente improvável de ser cumprida. E podem ser enumeradas diversas formas de influência segundo as quais posições sociais na economia, na ciência, nas artes ou nos esportes podem ter alguma influência no sistema político.

Ainda assim, a igualdade política nos procedimentos eleitorais e legislativos é um pressuposto fundamental normativo e fático da diferenciação da política. E embora se possa falar em “influência política” de um indivíduo bem sucedido na economia, na ciência ou nas artes, tal influência pode se apoiar no prestígio individual, sem que possa significar uma confusão de códigos. O dinheiro não pode comprar votos, nem pode influenciar diretamente os procedimentos políticos. Assim como o número de títulos acadêmicos ou a reputação científica não podem credenciar ninguém a ter mais poder político ou a decidir eleitoral ou legislativamente em nome dos outros.

A diferenciação do sistema político democrático não toleraria a institucionalização de diferenças nos próprios procedimentos. Isso representaria, fatalmente, a institucionalização de hierarquias em que o poder social particular poderia ser utilizado para reduzir os espaços de determinação de outros indivíduos e grupos em distintas esferas (inclusive na economia e na ciência).

A igualdade política é uma condição para que o exercício do poder político não se torne arbitrário, particularista. E assim ela não representa uma ameaça, por exemplo, à liberdade econômica ou à liberdade de expressão. Pelo contrário, ela é a condição imposta pela sociedade para que o poder possa ser minimamente neutralizado dos riscos permanentes de particularismos que podem usá-lo para invadir, de modo destrutivo, outras esferas de liberdade social.

A igualdade política como condição da liberdade econômica e os limites recíprocos entre política e economia

A diferenciação do sistema político moderno é uma condição para a diferenciação de outras esferas sociais, que podem passar a funcionar de acordo com sua própria lógica interna. Essa intuição, que é conhecida da teoria social, parece ter ganhado força, nas últimas décadas, também na teoria econômica e na sociologia da economia.

Teorias institucionalistas e neoinstitucionalistas apontaram de diversas maneiras as relações entre o estabelecimento de certas estruturas sociais e a estabilização de mecanismos auto-regulatórios da economia de mercado. Segundo seu ponto de vista, apenas um conjunto de instituições políticas possibilitariam o surgimento de instituições econômicas baseadas na livre circulação de mercadorias, em que decisões individuais podem ser o motor de realização de transações baseadas em um sistema de preços.

A sociologia econômica, por sua vez, rejeita de modo ainda mais peremptório a divisão um tanto contraintuitiva entre sociedade e economia e recoloca a economia de mercado como apenas mais uma das diversas esferas da vida social moderna. Nesse campo, a intuição de um processo recíproco de implicação entre a diferenciação de uma economia de mercado e a democracia política se tornam ainda mais plausíveis.

Autores como Jens Beckert (“Beyond the Market“), Marc Granovetter (“The Sociology of Economic Life“) e Richard Swedberg (“Principles of economic sociology“) apontaram, por exemplo, que a emergência do mercado como instituição social relevante para a produção e distribuição de recursos econômicos dependeu de um sofisticado complexo de instituições e valores não econômicos que possibilitassem seu florescimento.

Poderíamos, assim, dizer que a própria economia de mercado depende de sua co-evolução com um sistema político dotado de mecanismos de neutralização do poder e com um direito capaz de sustentar um espaço individual de decisões e um conjunto de valores capazes de oferecer a estabilidade de expectativas e a confiança necessárias para a difusão dos tipos de interação que caracterizam as transações típicas do mercado.

O fato de que o poder político pode ser usado para bloquear e influenciar o funcionamento do direito é algo um tanto trivial. Mas a apropriação privada de poder político, tal como era comum em ordens políticas pré-modernas, não apenas favorecia os detentores pessoais do poder, como impedia o funcionamento de instituições econômicas baseadas no mecanismo auto-regulatório do sistema de preços. Afirmar, como fizeram os críticos da sociologia econômica, que todas as sociedades se baseiam nas leis de mercado é simplesmente ignorar que aquilo que a ciência econômica entende por mercado era completamente inexistente dos esquemas simbólicos de ação de sociedades pré-modernas.

Em sociedades feudais, por exemplo, proprietários de terras jamais poderiam dispor da sua propriedade por contrato, faltavam-lhes mecanismos institucionais que possibilitassem tal forma de transferência de bens. Nesse sentido, a ideia de que o sistema econômico pode funcionar de modo “livre” ou, em outras palavras, baseado na sua própria lógica interna (lei da oferta e da procura) depende de uma série de pressupostos institucionais, entre os quais a possibilidade de que o poder político não possa ser utilizado de modo arbitrário para inibir os espaços individuais de decisão sobre a alocação de recursos.

Se relacionarmos essa intuição com o problema da igualdade política e das relações entre política e economia, perceberemos fatalmente que a própria liberdade econômica depende, para existir, de um sistema político capaz de eliminar arbitrariedades e em certa medida neutralizar, ao menos normativamente, o uso do poder privado para impor a superioridade de interesses individuais ou de grupos sociais específicos.

Logo, a igualdade política não é relevante apenas para a política. Ela é relevante também para a economia, na medida em que possibilita ao sistema político oferecer à economia as condições de que ela necessita para operar com base em um sistema de flutuação de preços baseados na oferta e demanda.

Empresas não são pessoas: As contribuições de empresas para campanhas eleitorais como uma ameaça à democracia

Qualquer interferência  que  coloque em risco a igualdade de poder entre os indivíduos nos procedimentos políticos, não tem só o efeito de “influenciar” o sistema político. Não preservá-la produz ameaças capazes de romper com a capacidade do sistema político de tornar esperada a neutralização de exercícios arbitrários de poder, ou seja, compromete a difusão de expectativas que garantem a autonomia do sistema político frente à economia.

No caso da contribuição de empresas para partidos e candidatos, é relevante lembrar que empresas são organizações típicas do sistema econômico. Se indivíduos podem gozar de prestígio por sua performance econômica, artística, cultural ou científica, as empresas se caracterizam por existirem com uma finalidade fundamentalmente econômica: a perseguição de lucros.

Se algumas empresas são bem sucedidas, e gozam de uma boa reputação, esta se relaciona a sua performance no interior da lógica da oferta de produtos, mercadorias e serviços em um mercado livre, em que indivíduos podem escolher baseados em suas preferências.

No que diz respeito ao uso social do poder em uma democracia, indivíduos interessados economicamente continuam, porém, apenas pessoas únicas e dotadas da mesma quantidade de poder social, capazes de influenciar o processo político à medida de sua inclusão igualitária em uma comunidade política. Certamente, alguns indivíduos podem gozar de maior prestígio na esfera pública: seja por sua expertise, por seu reconhecimento social, pela sua capacidade de ganhar dinheiro etc.

Ainda assim, os procedimentos políticos igualitários permanecem como a garantia para toda a sociedade, inclusive para a economia, de que tal influência permaneça limitada às performances individuais, dignas de estima pelo conjunto da sociedade. O que a política democrática não pode permitir é que recursos acumulados fora do sistema político (como o dinheiro ou o conhecimento) possam ser utilizados para influir ou até mesmo determinar a distribuição de espaços, visibilidade e capacidade de orientação dos atores no interior dos procedimentos eleitorais e legislativos.

Na medida em que os procedimentos políticos podem ser objeto não apenas da influência proveniente do prestígio individual, inclusive dos bem sucedidos economicamente, mas pela sua disponibilidade de dinheiro ou conhecimento, rompe-se a higidez dos procedimentos baseados no postulado fundamental da igualdade política entre todos os indivíduos. Do ponto de vista sociológico, há aqui não apenas “influência” (ou “irritação”) mas a ruptura da autonomia da política e a confusão entre formas distintas de comunicação.

Nesse caso, quem tem mais dinheiro pode não apenas ser ouvido graças a seu prestígio como um empresário bem sucedido, senão que ele pode determinar a quantidade de exposição e o poder político de um candidato ou partido que seja de seu interesse. E a medida de seu poder se dará, assim, de acordo com a sua capacidade de mobilizar recursos econômicos (dinheiro). No limite, torna-se possível bloquear inclusive o acesso aos procedimentos políticos por parte daqueles que, mesmo dotados de prestígio, não possam dispor de suficientes recursos econômicos. O poder político passa a ser programado e “gerenciado” por meio de um leilão (quem tem ou dá mais?) e não de acordo com os mecanismos institucionais internos do próprio sistema político.

Caso parecido poderia acontecer se se impedissem certas opiniões de serem defendidas ou discutidas na esfera pública – por exemplo posições religiosas – pelo simples fato de elas não gozarem de aceitação em uma determinada comunidade deexpertscapaz de definir, no interior da ciência, a forma de conhecimento aceitável sobre certa matéria.

Tornar os procedimentos eleitorais uma extensão do espaço de concorrência entre agentes econômicos, que podem passar a financiar candidatos e partidos à medida de sua capacidade econômica, coloca em jogo, porém, não apenas a democracia, já que ameaça sua capacidade de neutralizar minimamente injunções de interesse particulares no exercício do poder.

Em última análise, a intrusão de recursos ancorados em uma perseguição particularista (e talvez legítima, na esfera do mercado) de interesses econômicos nos domínios da política democrática ameaça também aqueles mecanismos institucionais que foram centrais para favorecer o florescimento de um direito minimamente impessoal e da própria economia de mercado, com as liberdades a ela associadas. Permitir tal forma de influência nos coloca no caminho de nos tornar uma sociedade estruturalmente hierárquica, agora não mais baseada no nascimento e no sangue, mas no poder daqueles que podem pagar por direitos. Ou talvez nos mantenha em tal situação.
Pablo Holmes
Professor do Instituto de Ciência Política da UnB
Artigo originalmente publicado no Blog "Crítica Constitucional"